從首次提出立法到草案正式提交全國人大常委會(huì)審議，長江保護(hù)立法之路走了將近30年。
據(jù)新華社消息，第十三屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議將于2019年12月23-28日在北京舉行，本次會(huì)議中《長江保護(hù)法》等5部法律草案將迎來首次審議，另有6部法律草案將繼續(xù)審議。
全國人大常委會(huì)法工委發(fā)言人岳仲明12月20日在新聞發(fā)布會(huì)上介紹，《長江保護(hù)法》由全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)負(fù)責(zé)起草。下周召開的全國人大常委會(huì)會(huì)議上，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)負(fù)責(zé)人將對(duì)草案的起草情況、主要內(nèi)容作出說明。
長江是我國第一大河，流域面積達(dá)180萬平方公里，約占中國陸地總面積的1/5，擁有占全國1/3的淡水資源、3/5的水能資源儲(chǔ)量、豐富的森林資源和水生生物資源，構(gòu)成我國生態(tài)文明建設(shè)的“綠色脊梁”。
公眾環(huán)境中心主任馬軍將長江比喻為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“大動(dòng)脈”。但同時(shí)，近年來隨著各類水污染問題交織出現(xiàn)，加上水資源配置開發(fā)不合理、部分支流和湖泊污染問題嚴(yán)重，長江流域的生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重受損。
湖北省人大常委會(huì)副主任周洪宇接受界面新聞采訪時(shí)表示，盡管國家層面已有《水法》《水污染防治法》等，但都未從整體上對(duì)長江流域性水資源管理、水環(huán)境保護(hù)、水污染防治等做出專門的法律規(guī)定，且在執(zhí)行中也缺乏流域整體性保護(hù)和治理的體制機(jī)制和有效措施，對(duì)全流域資源環(huán)境保護(hù)難以形成有效支撐。
“當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)利益與流域整體利益發(fā)生沖突時(shí)，缺乏強(qiáng)有力的協(xié)同約束機(jī)制和懲治手段。而現(xiàn)行的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，也僅局限于長江中下游少數(shù)省份，難以從源頭上控制污染，效果非常有限?！敝芎橛罘Q。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授王樹義此前在接受界面新聞采訪時(shí)表示，在我國的七大流域中，長江是最需要制定法律的，這取決于長江在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展當(dāng)中的地位和作用。
實(shí)際上，長江保護(hù)立法最早可追溯至近30年前。據(jù)法制日報(bào)報(bào)道，早在上世紀(jì)90年代初，水利部及長江委即著手準(zhǔn)備長江保護(hù)立法，進(jìn)行了大量的前期研究。2004年以來，長江委又陸續(xù)圍繞立法進(jìn)行了大量的專題研究，2006年，長江委正式向水利部提交了《長江法（立法建議）》。
漫長的等待后，長江保護(hù)終于上升到國家戰(zhàn)略層面。2016年1月5日，習(xí)近平總書記在推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)?！?/p>
2016年5月，《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布，提出“建立健全長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度，抓緊制定長江保護(hù)法，聯(lián)動(dòng)修訂水法、航道法等”。
2018年6月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》提出，加快制定長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的法律法規(guī)?！兑庖姟访鞔_要求，到2020年，長江流域基本消除劣Ⅴ類水體，強(qiáng)化船舶和港口污染防治，加強(qiáng)沿河環(huán)湖生態(tài)保護(hù)。
2019年3月，全國人大常委會(huì)將長江保護(hù)法列為十三屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的一類項(xiàng)目，并且納入2019年全國人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃。
按照全國人大常委會(huì)的部署和安排，《長江保護(hù)法》在立法中要找準(zhǔn)定位，突出8個(gè)方面的重點(diǎn)：明確立法目的和法律適用范圍；系統(tǒng)設(shè)計(jì)和安排各項(xiàng)制度；統(tǒng)籌國土空間規(guī)劃和資源開發(fā)利用；采取有效措施加大生態(tài)修復(fù)和保護(hù)力度；推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新；加強(qiáng)水源地保護(hù)和應(yīng)急備用水源建設(shè)；建立統(tǒng)一高效、協(xié)調(diào)有序的管理體制；規(guī)定更嚴(yán)格更嚴(yán)密的法律責(zé)任。
全國政協(xié)委員呂忠梅1996年起進(jìn)行長江流域水資源保護(hù)的立法研究，其主持的“長江流域立法研究”曾強(qiáng)調(diào)重構(gòu)長江流域管理體制，建立隸屬于中央政府的長江流域管理局，以此加強(qiáng)對(duì)長江流域涉水資源的統(tǒng)一管理。
長江在過去4年里經(jīng)歷了史上最嚴(yán)的環(huán)保調(diào)控，也是全國較早開展督查的流域之一。然而，專家指出，鑒于長江流域跨省市跨區(qū)域的客觀條件，其水資源管理面臨行政分割與職能交叉等問題。
“首先，地方政府‘分割管理，各自為政’，往往不夠重視沿江整體的水環(huán)境生態(tài)的保護(hù)。有些地區(qū)特意將化工、造紙等污染嚴(yán)重的行業(yè)布局在地區(qū)邊界，存在上游排污、下游取水的情況?！?周洪宇稱。
周洪宇認(rèn)為，由于行政分隔和利益沖突，當(dāng)發(fā)生跨行政區(qū)的水污染事故和糾紛時(shí)，難以形成及時(shí)有效的協(xié)同防控、將損失降低到最小。馬軍也對(duì)界面新聞指出，長江流域長期以來存在執(zhí)法不嚴(yán)，違法成本嚴(yán)重偏低的問題。
因此馬軍建議，國家應(yīng)考慮建立統(tǒng)一、高效的綜合管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)流域水環(huán)境的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理。同時(shí)，以流域管理機(jī)構(gòu)為龍頭，構(gòu)建各流域內(nèi)相關(guān)省級(jí)涉水部門參與的流域水環(huán)境保護(hù)協(xié)作機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控體系。
馬軍認(rèn)為，全部倚賴中央環(huán)保督查并非長久之計(jì)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)強(qiáng)化屬地的責(zé)任管理、長江上中下游的協(xié)同。同時(shí)馬軍建議，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)在立法中有所體現(xiàn)，讓長江周邊地區(qū)有積極性、能力和財(cái)力去守護(hù)這道生態(tài)屏障。
王樹義認(rèn)為，長江保護(hù)立法首先要解決的就是破解制度壁壘，協(xié)調(diào)好中央和地方、地方與地方、上游中游下游的利益，“如果把這個(gè)問題解決好了，這部法律就成功了一半?！?/p>
而對(duì)于長江保護(hù)與利用的矛盾，王樹義在接受界面新聞采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)，長江流域的立法，不是為了限制它的發(fā)展，而是為了限制無序的、不計(jì)后果的、過度的發(fā)展，“長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展目的是要建成中國新的經(jīng)濟(jì)支撐帶，保護(hù)不是對(duì)長江流域進(jìn)行保守性的保護(hù)，而是合理利用長江的資源?！?/p>
